Доллар
Евро

Богатым губернаторам надоела уравниловка

Главы российских регионов требуют больше денег. К чему это приведет?

Дмитрий Колезев
Екатерина Штукина/РИА Новости

Российские губернаторы впервые за много лет громко и хором заявили о том, что в стране неправильно устроены бюджетные отношения между центром и регионами. Главы успешных субъектов — Москвы, Татарстана и Калужской области — считают, что центр забирает у них слишком много, а система не дает бедным территориям стимулов к развитию. Эксперты говорят, что регионы пользуются предвыборным годом, чтобы попытаться защитить свои интересы. Скорее всего, принципиально изменить схему распределения денег в России не получится. Но ее можно улучшить.

Парад недовольных губернаторов

Первым выступил мэр Москвы Сергей Собянин. В сентябре 2016 года, выступая на Московском финансовом форуме, он предостерег Минфин от проведения уравнительной финансовой политики. «И очень всегда приветствуется — "отобрать и поделить", но, как мы знаем из большой истории страны, "отобрать и поделить" ни к чему хорошему не приводит», — заявил он тогда. Таким образом Собянин отреагировал на решение Минфина забрать у регионов 1% налога на прибыль (с 2017 года вместо 18% они будут получать 17%, а центр вместо 2% — 3%). Для Москвы как для региона, где налог на прибыль играет важную роль в бюджете, решение Минфина было болезненным ударом. Например, в 2017 году налог на прибыль должен принести Москве треть всех налоговых доходов — 525 млрд рублей.

Затем, уже в самом конце 2016 года, топнул ногой Татарстан. Получилось громче, чем у Собянина. Выступая на заседании Госсовета, президент республики Рустам Минниханов сказал, что решение спонсировать бедные регионы страны за счет богатых «непродуманное» и в республике не одобряют выкачивание денег. «Мы понимаем, что нужно поддерживать регионы-реципиенты, но не за счет ухудшения ситуации, которую мы имеем… Это самый легкий путь, который выбирают некоторые наши федеральные руководители. Наверно, президенту России докладывают, что это безболезненно. Как безболезненно? Это болезненно, мы должны свое мнение высказать, это неправильно. Огромные суммы теряют Москва, Ханты-Мансийск, Санкт-Петербург, мы», — сказал он. 

Губернаторы успешных регионов чувствуют себя увереннее, требуя у федерального центра больше свобод и полномочийГубернаторы успешных регионов чувствуют себя увереннее, требуя у федерального центра больше свобод и полномочийМихаил Козловский/Официальный Татарстан

После Нового года выступил руководитель еще одного успешного региона, Калужской области. Губернатор Анатолий Артамонов в интервью «Российской газете» заявил: региону настолько невыгодно быть донором, что он готов вернуться в статус региона-реципиента. Виной тому «…политика межбюджетных отношений, которую проводит министерство финансов в последние годы. Для регионов она носит дестимулирующий характер. Получается так: чем выше темпы развития экономики, а значит и роста бюджетных поступлений, тем хуже для региона». Из-за этого регион все больше берет в долг, пояснил губернатор.

На прошедшем на днях Гайдаровском форуме губернаторы, уже не стесняясь, говорили, что межбюджетные отношения должны быть другими. А председатель бюджетного комитета Госдумы Андрей Макаров и вовсе предложил революционное изменение: дать регионам возможность создавать собственные налоговые системы. (В США, например, штаты могут вводить собственные налоги).

Можно ли сказать, что региональные руководители, чей вес в политической системе год от года снижался, снова пытаются стать заметной силой? И получится ли у них добиться от Кремля изменений межбюджетной политики? 

Как делят деньги в России

Бюджетный кодекс описывает, какие налоги регионы оставляют в своей казне, а какие отправляют в федерацию. В зависимости от того, сколько средств регион отправляет в федеральный центр, а сколько получает обратно, субъекты делят на «богатые» и «бедные», «доноры» и «реципиенты». 

Разделение достаточно условное, и не все эксперты считают его корректным. Посчитать, сколько денег каждый конкретный регион отправил в Москву, а сколько вернул, довольно сложно. Один из простых способов примерно разделить регионы на «богатые» и «бедные» — высчитать их уровень бюджетной обеспеченности (методика описана в Бюджетном кодексе). Если он больше единицы, то регион считается «богатым» и не получает дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Вот какие регионы можно назвать «донорами» в 2017 году:

 Регион
 
 Уровень расчетной бюджетной обеспеченности
 
 г. Москва
 
 2,638
 
 Ямало-Ненецкий а. о.
 
 2,202
 
 Тюменская область
 
 2,200
 
 Ханты-Мансийский а. о.
 
 2,008
 
 г. Cанкт-Петербург
 
 1,823
 
 Сахалинская область
 
 1,817
 
 Ленинградская область
 
 1,522
 
 Московская область
 
 1,215
 
 Республика Татарстан
 
 1,170
 
 Ненецкий а. о.
 
 1,102
 
 Самарская область
 
 1,092
 
 Свердловская область
 
 1,048
 
 Калужская область
 
 1,008
 
 Республика Коми
 
 1,000
 

Все регионы, чей индекс бюджетной обеспеченности меньше единицы, получают дотацию на ее выравнивание. Такая дотация — масштабный инструмент: в 2017 году на это выделено 614 млрд рублей. Но и другие способы поддержки, в том числе субсидии и субвенции, могут играть огромную роль. Например, бюджет Чеченской республики на 2017 год составил 59,3 млрд рублей, а собственные налоговые и неналоговые доходы всего 10,7 млрд. Чечня получит 24 млрд в виде дотации на выравнивание, а еще 24,6 млрд — с помощью других способов поддержки.

Напомним, что субсидии подразумевают софинансирование: часть денег дает федерация, часть — сам регион и конкретный муниципалитет. Субсидия выделяется с определенной целью. Это может быть как конкретный проект (построить больницу), так и выравнивание обеспеченности в отдельных расходных обязательствах (на лекарства для льготников).

Субвенция — это деньги, которые выделяются для финансирования полномочий, переданных с вышестоящего уровня вниз (например, на выплату пособий по безработице). 

Из 59,3 млрд рублей бюджета Чечни собственные доходы составляют всего 10,7 млрдИз 59,3 млрд рублей бюджета Чечни собственные доходы составляют всего 10,7 млрдСергей Гунеев/РИА Новости

Еще один способ поддержки регионов — бюджетные кредиты. На них в 2017 году выделено 200 млрд рублей. Это деньги, которые нужно вернуть, но для регионов они почти «бесплатные» — по ставке 0,1% годовых (коммерческие банки выделяют регионам кредиты под 12-14%).

Госдолг регионов в последние годы быстро рос. К середине 2016 года у 14 регионов долги превышали все собственные доходы бюджетаГосдолг регионов в последние годы быстро рос. К середине 2016 года у 14 регионов долги превышали все собственные доходы бюджета

Наконец, бюджетный кодекс предусматривает «иные межбюджетные трансферты» — самый непрозрачный способ выделить средства регионам. Например, таким образом в 2011 году Москва получила большие средства на строительство метро.

При этом нужно понимать, что «бедные» дотационные регионы тоже отправляют деньги в федеральный центр — они точно так же делятся налогом на прибыль, отправляют туда НДС, акцизы, НДПИ и т. п.

Всего на поддержку регионов в 2017 году выделяется 1,6 трлн рублей, заявил премьер-министр Дмитрий Медведев.

Проблемы «уравниловки»

Система «отобрать и поделить», против которой возражал Сергей Собянин, действует в России давно. Редко кто критикует ее фундаментальный принцип. Вроде бы понятно, что в огромной стране с разными регионами должна существовать какая-то система перераспределения ресурсов между территориями. Вопрос чаще ставят о масштабах и принципах этого распределения.

По мнению некоторых экспертов, в России в принципе почти нет регионов, которые бы не смогли выжить, если бы им перестали давать деньги из федерального центра, но в то же время позволили оставлять у себя все собранные налоги. Так, в эфире телеканала ОТР генеральный директор Института региональных проблем Дмитрий Журавлев недавно говорил: «В действительности нет ни одного региона, который зарабатывал бы существенно меньше, чем он тратит». 

На новогоднее оформление Москвы в этом году потратили более 6 млрд рублейНа новогоднее оформление Москвы в этом году потратили более 6 млрд рублейSergey Smirnov/Global Look Press

Идея дать регионам полную финансовую самостоятельность (сколько заработали — все ваше) трудно осуществима. Ведь помимо региональных есть и общенациональные нужды: армия и флот, правоохранительные органы, содержание границы, международные отношения, транспорт. Все это тоже надо оплачивать. Так что система «отобрать и поделить», скорее всего, неотделима от современной России.

Но в ней есть много проблем. Одна из них: чем больше уравниловки, тем меньше у регионов стимулов развиваться. Зачем региону стремиться зарабатывать деньги, если бедным все равно добавят, а у богатых все равно заберут? В результате некоторые губернаторы своей главной задачей видят не привлечение инвестиций и развитие бизнеса, который будет платить налоги, а получение денег из Москвы.

Правда, существуют гранты для успешных регионов. Но это всего 20 млрд рублей в год. Сравните с 614 миллиардами на «выравнивающие» дотации и 200 млрд на бюджетные кредиты.

Еще одна проблема: дотационное выравнивание все равно не означает, что регионы будут жить одинаково хорошо. Это просто значит, что в бюджет поступит столько-то денег. Как и на что они будут потрачены, принесет ли это реальное благо жителям региона — вопрос второй.

Как отбирать и как делить?

Если мы остаемся в парадигме «отобрать и поделить», остается корректировать эти действия. Как отбирать и как делить? Тут и начинаются экспертные и политически предложения. 

Вопрос первый: как «отбирать»? Можно поиграть с цифрами, меняя соотношение налогов, которые остаются в федеральном бюджете или идут в федерацию. Предложений тут много. Например, в октябре 2016 года губернатор Красноярского края Виктор Толоконский предлагал передавать регионам 2% НДС (взамен он готов был отдать часть налога на прибыль). Бывший губернатор Тульской области Владимир Груздев предлагал отдавать регионам все 20% налога на прибыль. 

Можно по-другому работать с крупными налогоплательщиками. Как напоминает эконом-географ Наталья Зубаревич, в 2013 году в России начал действовать закон о налогообложении холдингов. Он позволяет крупному бизнесу складывать прибыли и убытки предприятий, расположенных в разных регионах. В результате те регионы, где находятся успешные производства, лишились существенной части налога на прибыль. Мера оказалась полезной для бизнеса, но болезненной для успешных субъектов РФ. 

Один из ключевых налогов для регионов — НДФЛ. Но собирать его сложнее прочихОдин из ключевых налогов для регионов — НДФЛ. Но собирать его сложнее прочихKomsomolskaya Pravda/Global Look Press

Вопрос второй — как «делить»? В перераспределении ресурсов между регионами должно быть больше прозрачности. Как считает Наталья Зубаревич, нужно увеличить долю дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, которая высчитывается по формуле и поэтому понятна. А долю дотаций на сбалансированность бюджетов (очень непрозрачную) нужно уменьшать, как и другие способы «ручного управления».

Кроме того, говорит Зубаревич, следовало бы уменьшить количество субсидий (не сумму средств, а именно количество). Сейчас разных субсидий больше сотни, все требуют многочисленных согласований с профильными ведомствами. Это удобно для ведомств, но неудобно для регионов. Лучше выделять 6-8 укрупненных субсидий («на образование», «на здравоохранение») и позволить регионам самим решать, на что тратить деньги в рамках той или иной сферы. Обратная сторона этого предложения — риск роста нецелевого расходования средств (проще говоря, больше разворуют).

Еще одно важное предложение, о котором говорит Наталья Зубаревич, — необходима децентрализация не только между центром и регионами, но и между регионами и муниципалитетами. Внутри регионов существует примерно такая же система перераспределения, как внутри федерации, напомнил Znak.com член бюджетного комитета Госдумы Лев Ковпак. В первую очередь, можно изменить распределение НДФЛ между регионом и муниципалитетом (в последние годы городам отдавали все меньше НДФЛ). 

«Бюджетная политика регионов стала бы более справедливой, если бы регионам максимально передали бы полномочия и право распоряжаться налогами, — считает политолог Андрей Колядин. — Чтобы каждый руководитель понимал — как поработает, так и поест. Конечно, нельзя сравнивать Ямал и Курганскую область. Ну, значит, надо вводить коэффициенты: понижающие для регионов, где много природных ресурсов, и повышающие для тех, где ничего нет. У первых часть изымать. Вторые дотировать. Но если область развивается не за счет удачного географического положения — деньги оставлять в регионе».

Сейчас не лучшее время думать о реформе межбюджетных отношений: слишком напряженный бюджет, говорит член бюджетного комитета Госдумы Лев Ковпак. По его мнению, к этому вопросу лучше вернуться, когда финансовая ситуация улучшится.

Политический аспект

В выступлении регионов по поводу изменения межбюджетной политики интересно, что губернаторы выступают почти синхронно и на официальных площадках, исключающих намек на фронду: «Российская газета», Гайдаровский форум. Складывается впечатление, что дискуссия была санкционирована сверху.

Политолог Глеб Кузнецов отмечает, что этот разговор может стать одной из тем президентской кампании 2017-2018 года. «Узкое сообщество губернаторов «богатых» регионов пытается сделать тему бюджетного (да и вообще) федерализма одной из тем избирательной кампании президента, — считает Кузнецов. — Издалека их аргументы вроде бы выглядят убедительными». Однако, как считает политолог, неравномерное развитие страны не позволяет принять все доводы региональных лидеров.

По его мнению, регионы в России оказались развиты из-за наличия природных ресурсов или воли центрального правительства. «Сделать Татарстан промышленно развитым регионом не посоветовал в ночной тиши главе Татарстана дух Батыя, — говорит Кузнецов. — Это было решено в московских кабинетах. А насытить недра нефтью решили в «кабинетах» «повыше». Геология, история, modus operandi государственной политики — вот что правит экономикой страны, а вовсе не губернаторы. И неплохо бы им это понимать». По мнению политолога, система помощи регионам «в высшей степени справедлива», но «механизмы этой помощи и поддержки можно продумывать разные, в том числе и более изысканные». По его мнению, доставшаяся России в наследство форма федерации входит в конфликт с реальностью сильного централизованного государства. 

За сокращающиеся ресурсы борются все. В том числе — губернаторыЗа сокращающиеся ресурсы борются все. В том числе — губернаторыПресс-служба президента РФ

«Деньги — базис. Политика — надстройка над деньгами, — напоминает Андрей Колядин, комментируя нынешнее выступление губернаторов. — Поэтому, когда денег много, или когда их нет совсем, на сцену выходит политика. В первом случае — чтобы оставить себе побольше и устроить рай в отдельно взятом регионе. Во втором случае — чтобы выжить». По мнению эксперта, сейчас речь идет о втором сценарии.

В ситуации есть еще один политически аспект. С точки зрения управления, федеральному центру может показаться, что иметь дело с дотационными регионами, которые сильно зависят от решений Москвы, проще. В свою очередь губернаторам бедных регионов легче выстраивать отношения с бизнесом на своей территории: в дотационном субъекте глава региона — бог и царь, который приносит на территорию федеральные деньги и раздает их через госконтракты. В богатом же регионе развитый бизнес наполняет казну своими платежами, это другая концепция отношений.

«Богатым» регионам хочется посоветовать не только аргументированно заявлять о своей позиции, но и отказаться от неумеренных трат, даже если собственные доходы позволяют. Потратить 6 млрд на новогоднее оформление в Москве? Да после такого даже самые либеральные экономисты скажут, что надо отбирать и делить. 

Читайте также
Реклама на Znak.com
Новости России
Россия
Суд подтвердил штраф в 800 тыс. рублей для Telegram за отказ предоставить данные ФСБ
Россия
Башкирия подала иск в отношении АФК «Система» на 132 млрд рублей
Россия
Росстандарт решил проконтролировать сертификацию услуг колдунов и хиромантов
Власть надеется, что НКО смогут сгладить недовольство граждан, выступающих против несправедливости и неравенства
Россия
Общественная палата увидела, что россияне сильно недовольны привилегиями элиты
Россия
Пётр Щедровицкий: почему российская экономика и образование не успевают за остальным миром
Россия
Замминистра МВД: Большинство звонков о минированиях поступало из Сирии
Россия
Глава Минкульта Владимир Мединский поссорился с депутатом Госдумы Иосифом Кобзоном
Убитый в Сургуте террорист Артур Гаджиев
ХМАО
Директор ФСБ признал, что резня в Сургуте, устроенная ИГИЛ в августе, была терактом
Россия
Глава Роскомнадзора: в России может появиться регулирование «фабрики троллей»
Россия
В российских школах с подачи детского омбудсмена появятся уроки по курсу «Семьеведение»
Россия
Глава Минприроды пообещал наказать виновных в неприятном запахе на улицах Москвы
Россия
ЕСПЧ присудил 104 тыс. евро россиянам, пострадавшим от пыток в полиции
Россия
Прокуратура не нашла нарушений в действиях работников ТРЦ, выгнавших ребенка-инвалида
Николай Десятниченко
ЯНАО
За выступление школьника из Нового Уренгоя в Бундестаге наказали его педагогов
Россия
Генпрокуратура потребовала от РКН заблокировать сайты 11 нежелательных организаций
Россия
Помощник Путина обвинил работников Роскосмоса в том, что они «ни фига» не могут заработать
Россия
Российским спортсменам разрешили ехать на Олимпиаду под нейтральным флагом
Россия
В Москве арестовали россиянина, подозреваемого в шпионаже в пользу ЦРУ
Екатеринбург
«Трансперенси» нашла многомиллиардные нарушения в закупках на ремонт дорог к ЧМ-2018
Россия
В школе Кемеровской области несколько классов закрыли из-за радиации
Отправьте нам новость

У вас есть интересная информация? Думаете, мы могли бы об этом написать? Нам интересно все. Поделитесь информацией и обязательно оставьте координаты для связи.

Координаты нужны, чтобы связаться с вами для уточнений и подтверждений.

Ваше сообщение попадет к нам напрямую, мы гарантируем вашу конфиденциальность как источника, если вы не попросите об обратном.

Мы не можем гарантировать, что ваше сообщение обязательно станет поводом для публикации, однако обещаем отнестись к информации серьезно и обязательно проверить её.

Читайте, где удобно