Доллар
Евро

Госзаказ на share economy

ЦСР Алексея Кудрина доложил, что не так и что нужно делать с системой госзакупок в России

Контрактная система, в основе которой — законодательство, регулирующее закупки от лица государства, муниципалитетов и компаний с госучастием, — в нынешнем виде не в состоянии стать важнейшим институтом государственного управления. Такой вывод содержится в докладе «Центра стратегических разработок» (ЦСР) под руководством экс-вице-премьера Алексея Кудрина, привлеченного к разработке возможной стратегии для нового президентского срока Владимира Путина. Авторы исследования проанализировали выявленные проблемы и предложили ряд идей, которые, по их мнению, позволят сделать госзакупки более эффективными и даже превратить их в новый драйвер экономического развития. 

Без планирования и счета

В контрактной системе России обращается от 25,6 до 30,3 трлн рублей, что примерно составляет 31–37% ВВП страны. Но, как отмечается в докладе ЦСР, объемы госзаказа складываются «по факту», а не планируются. Иными словами, само государство узнает, что и на какую сумму оно заказало, уже постфактум. При этом провести какой‑либо детальный подсчет, основываясь на официальных данных, можно лишь условно — конечных цифр нет ни у участников закупочной деятельности, ни на портале госзакупок, ни у ведомств, которые призваны весь этот оборот контролировать. Даже официальные данные Минэкономразвития постоянно разнятся.

Например, в феврале 2016 года ведомство утверждало, что весь госзаказ равен 7,5 трлн рублей. Примерно в эти же сроки на совещании в правительстве прозвучала несколько более значительная сумма — 8 трлн рублей. Однако уже по итогам 2016 года министерство опубликовало другие данные: со ссылкой на единую информационную систему речь шла об опубликованных извещениях на сумму около 6,5 трлн рублей, общий же объем заключенных контрактов составил порядка 5,3 трлн рублей. 

СМИ: Кремль не может придумать образ будущего для предвыборной кампании Путина

На такой разброс сведений можно было бы закрыть глаза, если бы разница не исчислялась сотнями миллиардов рублей, подчеркивают составители доклада. Для понимания: на приснопамятную разовую прибавку к пенсиям в размере 5 тыс. рублей в январе 2017 года из бюджета ушло «всего» 200 млрд рублей. А если бы эти деньги поступили, скажем, в бюджет Екатеринбурга, город построил бы не только вторую, но и, скорее всего, третью ветку метро. В приводимых цифрах, как видно, разница куда более существенна, и возникает вопрос: не пропадают ли в этой неопределенной бухгалтерии государственные (читай — народные) деньги? 

Авторы доклада считают, что можно говорить, по крайней мере, о неэффективном расходовании средств.

«Средства, уходящие на закупки, учитываются с существенной неопределенностью. Госзаказ не планируется агрегированно и комплексно, а контролируется формально, на предмет соблюдения процедур, что приводит к неэффективной трате ресурсов. Полноценной статистики и аналитики по госзакупкам и закупкам отдельных компаний не ведется. Минэкономразвития России отказалось от этой практики летом 2015 года и в своих мониторингах приводит лишь выборочную статистику», — конец цитаты. Как отмечают в ЦСР, профильные ведомства даже не видят самой проблемы отсутствия планирования в закупках. Однако, полагают авторы исследования, если не начать заполнять пробел уже сейчас, то неучтенными и, возможно, потерянными будут оставаться сотни миллиардов рублей ежегодно.

Конкуренция на бумаге

Реальную картину могут искажать и так называемые «квазизакупки», когда «дочерние» компании внутри холдингов с госучастием контрактуются друг с другом, подчиняясь формальным требованиям. Закон ставит таких участников закупочной деятельности перед необходимостью соблюдать правила, но никак не мотивирует их к эффективности трат, считают в ЦСР. Дефектное законодательство приводит к тому, что госкомпании закупаются по тем же принципам, что и госучреждения, но в основном гораздо менее прозрачно. Суммарная стоимость договоров, заключенных как закупка у единственного поставщика или другим неконкурентным способом, превысила 80% от всего потраченного в этом сегменте. И это при том, что закон позволяет действовать по-другому. 

Одна из столичных больниц, работая не как бюджетное, а как автономное учреждение, умудрялась закупать необходимое порой на 40% дешевле, чем другие. И все потому, что пользовалась не 44-ФЗ, а более «гибким» 223-м законом, регулирующим закупки компаний с госучастием. 

Вообще, касаясь прописанного в законодательстве принципа конкуренции, в ЦСР отмечают его декларативный характер. Реальной конкуренции в госзаказе практически нет, а действующие нормы лишь создают ее видимость. Поставщика, согласно 44-ФЗ, можно определить двумя основными способами: конкурентно либо неконкурентно — закупкой у единственного поставщика. Впрочем, конкурентные способы — лишь формальное название нескольких десятков закупочных процедур, а показатели конкуренции никто официально не проверяет. В итоге 60%  бюджетных средств, потраченных в 2015 году, были законтрактованы без конкуренции, утверждается в докладе с опорой на открытые данные. Речь идет примерно о 3,3 трлн рублей. С другой стороны, отмечают в ЦСР, хорошо известна другая проблема, когда сложный подряд, к примеру, на выполнение научно-исследовательских работ или организацию детского отдыха могут выиграть компании-однодневки. 

В докладе также откровенно высмеян по сути такой же фиктивный принцип стимулирования инноваций. Заказчика никто не накажет, если он в погоне за дешевизной (то есть эффективностью) допустит закупку устаревшей, ресурсоемкой и экологически вредной продукции. А требование по планированию закупок инновационной продукции на 5–7 лет вперед вообще выглядит комично: при нынешних темпах развития она перестает быть инновационной гораздо быстрее, иронизируют в ЦСР.

Торжество бюрократии

Еще одной проблемой видится избыточность нормотворчества в сфере госзакупок. Работу контрактной системы часто корректируют, иногда правки могут вносить до 50 раз в год, подсчитали авторы доклада. Усугубляется всё еще и тем, что работу контрактной системы регулируют не только два базовых закона (44-ФЗ и 223-ФЗ), но и десятки подзаконных актов: в виде постановлений и распоряжений правительства и ведомственных приказов. За три года существования 44‑ФЗ в него было внесено 35 пакетов поправок. И только за девять месяцев 2016 года было принято не менее 34 постановлений правительства, регулирующих работу контрактной системы на уровне подзаконных актов.

При этом отследить логику этого бесконечного процесса практически невозможно даже тогда, когда государство преследует, казалось бы, ясную цель. Так получилось, к примеру, с кампанией по импортозамещению, которая после известных событий на международной арене затронула и российскую систему госзакупок. Все обернулось введением фрагментарных правил, которые к тому же по-разному понимаются чиновниками разных ведомств, отмечается в докладе. В конечном итоге то, как политика импортозамещения отпечаталась на контрактной системе, хорошо иллюстрирует отсутствие ясности, что для государства важней: развитие отечественной промышленности или закупка отечественной продукции за любые деньги?

В любом случае следствием постоянных доработок становятся многочисленные пробелы, нестыковки, коллизии и случайные ошибки, которые зачастую оборачиваются судебными разбирательствами и другой головной болью для участников закупочной деятельности. При этом нормы законодательства о закупках вступают в противоречие с Гражданским кодексом и с позицией Конституционного суда, согласно которым штрафы должны отвечать требованиям справедливости и соразмерности. 

С каждым годом применение закупочных норм и правил все больше опирается на письма ведомств, в которых чиновники разъясняют конкретные вопросы. Таких писем выпущено уже несколько тысяч, а широкое применение получило около 300.

Письма иногда противоречат друг другу и даже решениям, принимаемым судами. В действующей контрактной системе правовое регулирование попало в зависимость от взглядов конкретных чиновников, а нестабильная и хаотичная правовая база создает почву для коррупции и «контроля ради контроля», констатируется в докладе ЦСР.

За типовым — в «электронный магазин»

Чтобы справиться с ворохом недостатков, авторы доклада предлагают изменить базовое законодательство о контрактной системе таким образом, чтобы, с одной стороны, затвердить ее единые принципы, а с другой — сделать возможным многообразие способов их реализации. Тогда заказчики будут ориентированы на приобретение качественной продукции на лучших условиях, а не на точное соблюдение правил, полагают в ЦСР. С другой стороны, говорится в докладе, нужно уходить от излишней вольницы, как то, например, ныне беспорядочное описание закупаемых товаров и услуг. 

При этом в законе должно быть прописано право на осуществление пилотных проектов, чтобы новые предложения проходили практическую апробацию, а не становились правилами, которые затем требовали бы очередных корректировок. Кроме того, обязательной должна стать и оценка финансово-экономических последствий вносимых правок. Выводы о целесообразности предложенных новшеств необходимо делать лишь после детального анализа возможных выгод и потерь. Здесь была бы уместна аналогия с оценкой регулирующего воздействия, через которую проходят поправки в законодательство о предпринимательской деятельности, отмечается в докладе.

Росстандарт указал малым и средним предприятиям более простой путь к госзаказам

Есть и другие предложения, которые можно было бы счесть весьма революционными. Например, в ЦСР считают необходимым провести централизацию типовых закупок стандартной продукции в рамках госзаказа, переведя их на технологическую платформу «электронного магазина». Причем на принципах добровольности в этот «электронный магазин» могли бы заглядывать и те участники закупочной деятельности, которые работают по более «гибкому» 223-ФЗ. Это позволит провести реальное нормирование и каталогизацию потребностей, управлять номенклатурой госзаказа, а также проводить от лица государства ту самую пресловутую инновационную политику. Кроме того, авторам идеи видится в ней большой потенциал для экономии (на масштабах закупок, логистике, хранении и пр.) и для экономики (в описании такого закупочно-распределительного центра усматривается заявка на некую «точку роста»). 

Еще одним предложением того же свойства можно считать и возложение на госзаказчиков обязанностей по совместному использованию закупаемого имущества в ситуациях, когда это возможно. Бюджетная система могла бы воспользоваться преимуществами share economy, считают в ЦСР. Наконец, в докладе указывается важность полноценного института разбора и урегулирования конфликтов в сфере госзакупок. Для этого авторы исследования считают нужным подумать о создании новой независимой структуры, оставив за ФАС лишь функции госконтроля.  

Новости России
Россия
Кудрин подтвердил грядущее сокращение большинства сотрудников своего фонда
Россия
В Москве осужден участковый, который фабриковал дела о наркотиках ради карьеры
Россия
В Удмуртии подросток с ДЦП неделю умирал рядом с трупом матери
Россия
В закон о домашнем насилии хотят вписать защиту иждивенцев пострадавших
Россия
В Москве экс-заведующую роддомом арестовали за отказ проводить роженицам кесарево сечение
Россия
Якутский шаман возобновил поход для «изгнания Путина»
Россия
В Якутске мужчина застрял в вентиляции, пытаясь достать оттуда валенки
Екатеринбург
В Екатеринбурге на выставке картины с обнаженными женщинами заклеили стикерами
Россия
Погиб подследственный замгубернатора Тамбовской области
Россия
В Нью-Йорке пропала табличка с признанием в любви главе ВТБ Андрею Костину от Наили
Россия
В онкоцентре Блохина гибель двух подростков объяснили осложнениями после трансплантации
Россия
Заместитель командира Президентского полка покончил с собой, пишут СМИ
Россия
СМИ назвали виновника ДТП со школьниками — это сын экс-зама главы нижегородского МВД
Россия
Компания, связанная с «поваром Путина», получила госконтракт на 632 млн рублей
Россия
В Нижнем Новгороде при столкновении четырех авто пострадали 11 подростков-пешеходов
Тюмень
В Тюмени из-за взрыва газа в многоквартирном доме один человек погиб, четверо пострадали
Россия
Родителей фигурантов дел «Сети» и «Нового величия» задержали на пикете в Москве
Россия
Суд арестовал обвиняемого в причастности к убийству главы центра «Э» по Ингушетии
Санкт-Петербург
Историк Соколов пишет в центре психиатрии книгу-исповедь
Россия
Глава Ставрополья объявил 31 декабря выходным днем
Отправьте нам новость

У вас есть интересная информация? Думаете, мы могли бы об этом написать? Нам интересно все. Поделитесь информацией и обязательно оставьте координаты для связи.

Координаты нужны, чтобы связаться с вами для уточнений и подтверждений.

Ваше сообщение попадет к нам напрямую, мы гарантируем вашу конфиденциальность как источника, если вы не попросите об обратном.

Мы не можем гарантировать, что ваше сообщение обязательно станет поводом для публикации, однако обещаем отнестись к информации серьезно и обязательно проверить её.

Читайте, где удобно